DNM-Online Boeken en beschouwingen

25 jaar WEB en Kwalificatiestructuur1

Beschouwing

Inleiding
In 2021 bestaat de Wet Educatie Beroepsonderwijs (1996) 25 jaar. Dat betekent 25 jaar discussie en bijstelling. Een mooi moment om te reflecteren over de geschiedenis van 25 jaar beroepsonderwijs in Nederland. Dat zou je tenminste denken, maar het moment is bijna ongemerkt voorbij gegaan, ook binnen het beroepsonderwijs zelf. Dat is opmerkelijk, want de WEB bepaalt in sterke mate hoe het beroepsonderwijs er nu uitziet. Met de wet zijn een aantal al langer lopende processen samengebracht en vastgelegd. Er zijn daarbij drie wezenlijke punten. Voor het eerst in de geschiedenis werd de lappendeken die beroepsonderwijs eigenlijk altijd was (met als hoofdvormen schools middelbaar beroepsonderwijs en leerlingwezen) in één onderwijssysteem geïntegreerd, gekenmerkt door twee typen leerwegen (BOL en BBL) en vier niveaus. Dit werd vastgelegd in een landelijke kwalificatiestructuur, die ingericht zou moeten worden in communicatie tussen scholen en bedrijfsleven. En de veelheid van verschillende opleidingen, scholen en instellingen voor beroepsonderwijs en educatie werd ondergebracht in multisectorale regionale scholen (ROC). Alleen een paar vakscholen bleven apart bestaan. De grote ROC’s hadden een grote mate van autonomie dankzij het neoliberaal beleid van gedecentraliseerd beheer en bestuur (lump sum; governance).

Het gebrek aan aandacht voor het jubileum komt waarschijnlijk vooral door de gemengde gevoelens ten aanzien van deze twee punten. Er lijkt niet veel tevredenheid met de wet in het algemeen en met de betekenis van de landelijke kwalificatiestructuur en de schaalvergroting (roc’s) in het bijzonder. Dat de schaalvergroting tot veel kritiek heeft geleid vanwege massale scholen en veel  bestuurlijke problematiek zal geen enkele krantenlezer zijn ontgaan. Hier willen we wat verder ingaan op het andere vaak gewraakte element: de kwalificatiestructuur.

De opleidingen kregen met de kwalificatiestructuur extern gedefinieerde doelen, vastgesteld door en in overleg met het landelijk georganiseerde bedrijfsleven. Daarnaast werd in de WEB ook een structurele, uitgebreide werkplekcomponent (Beroepspraktijkvorming) in alle opleidingen geregeld, uit te voeren in bedrijven in de regio, maar onder verantwoordelijkheid van de school. De kwalificatiestructuur was gedacht als het belangrijkste instrument om de informatie-uitwisseling en communicatie tussen scholen en bedrijven op de verschillende niveaus te faciliteren. Tegelijk werd het de formele structuur, die de diploma-eisen vaststelde waaraan een beroepsopleiding moest voldoen.

De WEB: een gemankeerde keten
Om deze doelen te bereiken gaat de WEB uit van een ketenbenadering. Het proces bestaat uit een aantal stappen. In beroepsprofielen wordt de feitelijke beroepsuitoefening beschreven. Deze moeten door de sociale partners geaccordeerd worden voordat ze kunnen worden omgezet in een of meer beroepsopleidingsprofielen. De (opleidings)beroepen worden uitgewerkt in taakgebieden met voor elk taakgebied de voor de beroepsuitvoering voorwaardelijke kennis, vaardigheden en houdingen. Paritaire commissies van onderwijs en bedrijfsleven maken een schets van de opleidingsstructuur en  beroepsopleidingsprofielen (kwalificaties). Daarin staan, naast een beschrijving van de arbeidsprocessen en kenopgaven van het beroep, de vaak tamelijk globaal geformuleerde eindtermen (sinds 2006 competenties) die vastleggen wat een leerling moet kennen en kunnen aan het eind van de opleiding. Vervolgens wordt het stokje overgegeven aan de mbo-scholen (curriculumontwikkeling en onderwijsuitvoering).

Dit proces werd in de WEB primair neergezet als een lineair proces. In principe is iedere stap input voor de volgende. Maar wat men zich niet altijd realiseerde, is dat dat nooit een een-op-een vertaling kan zijn. Elke keer moeten specifieke keuzes worden gemaakt door verschillende actoren, ten aanzien van inhoud, clustering, mate van specificatie etc. Deze vertaalstappen zijn onderschat en vaak meer opgevat als onderhandeling of administratieve stap, dan als specifieke ontwerpvragen.  Bovendien is er feitelijk tweerichtingsverkeer nodig. Vraagstukken uit de ‘latere’ fase (bijvoorbeeld het gewenste aantal kwalificaties of curriculaire uitvoerbaarheid) werken terug op de eerdere fasen. Beide aspecten betekenen dat kwalificaties niet zozeer als voorschrijvend, maar in de eerste plaats als informatie- en communicatiemiddel tussen onderwijs en bedrijfsleven (en overheid) moeten worden gezien.

De geschiedenis laat zien dat in dit werkproces de voor goede communicatie vereiste wederkerigheid niet of nauwelijks tot stand is gekomen. Niet tussen de stappen, niet tussen de wereld van onderwijs en bedrijfsleven en niet tussen de landelijke en regionale actoren. Een belangrijke reden is dat in de WEB een scherpe scheiding tussen het wat en het hoe werd gemaakt, acht jaar voor de Commissie Dijsselbloem dit onderscheid als oplossing presenteerde voor falende onderwijsvernieuwing. In het beroepsonderwijs resulteerde het in een knip in de keten tussen beroepenanalyse en kwalificatieprofielen enerzijds en curriculum en onderwijs anderzijds. Daarmee is het proces nadrukkelijk in twee delen opgesplitst tussen twee groepen actoren, enerzijds sectoraal en landelijk, anderzijds multisectoraal en regionaal (roc). Deze groepen hebben vooral veel energie gestoken in het bewaken van hun eigen domein. Mede daardoor heeft een op communicatie en interactie gebaseerd integraal werkproces zich niet kunnen ontwikkelen.

Van beroep naar kwalificatie
Aan de ‘voorkant’ (het wat) is een continu discussiepunt de reikwijdte van het begrip beroep. Vanaf het begin is er kritiek op een smalle invulling daarvan. Daarbij spelen verschillende argumenten, die niet altijd geëxpliciteerd worden en ook niet altijd in één lijn liggen. Deels is sprake van argumenten vanuit de beroepswerkelijkheid. Dan gaat het bijvoorbeeld om vakinhoudelijke verbreding van beroepen als gevolg van maatschappelijke, technische of arbeidsorganisatorische veranderingen. De inrichting van het landelijke deel van het stappenplan (‘van beroepsprofiel tot kwalificatiedossier’) is geïnspireerd door twee uiteenlopende en deels strijdige internationale oriëntaties. Enerzijds de pragmatische en daarmee voor sommige actoren aantrekkelijke Angelsaksische werkwijze met taakgerichte beroepenanalyses, leidend tot smalle met prestatiestandaarden gevulde kwalificaties en gedragsindicatoren, zoals de zg. SHL-competenties aan de hand waarvan (sinds 2006) de eindtermen worden omschreven. Anderzijds het handelingsconcept uit het Duitse duale beroepsonderwijs met brede definities van competenties. Een beroep is niet alleen in taken en  vaardigheden uit te drukken. Uitoefenen van een beroep is het zelfstandig uitoefenen van het beroep, met ruimte om het werkproces te plannen en dat proces en de eigen inzet te evalueren, in termen van resultaten, maar ook in een sociale en morele dimensie. Opleiden voor een beroep is opleiden tot integraal handelen: plannen, uitvoeren, evalueren van en reflecteren op beroepsactiviteiten. Dat thema is gedurende de hele 25 jaar teruggekomen. Eerst als  sleutelkwalificaties en vervolgens als (kern)competenties. En recent als nadruk op 21e eeuwse vaardigheden. Daarbij was steeds de discussie of het ging om ‘algemene’ vaardigheden of dat ze pas inhoud en betekenis kregen in de context van het beroep. Een derde type argument betreft de waarde op de arbeidsmarkt. Een kwalificatie moet niet (alleen) toegang bieden voor een (smalle) startfunctie, maar voorbereiden op een beroepsloopbaan. Dat vereist zicht op de range van min of meer verwante keuzemogelijkheden als het kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen (loopbaancompetenties).

Een heel ander type argumenten voor verbreding dat steeds weer terugkomt, is niet beredeneerd vanuit het beroep, maar vanuit het onderwijs. Dan gaat het over verbreding in termen van de drievoudige kwalificering (beroep, burgerschap en doorstroom), ofwel de verbinding van beroepsvorming en persoonlijke vorming. In dit verband wordt periodiek ook zorg uitgesproken over de mate waarin het beroepsonderwijs basisvaardigheden (taal, rekenen/wiskunde) realiseert. Maar de wellicht in het beleid meest dominante trend en de bril waarmee men naar de andere aspecten kijkt, betreft het voortdurende streven tot reductie van het aantal kwalificaties met het oog op doelmatigheid en uitvoerbaarheid. Probleem daarbij was het vinden van een goede werkwijze voor integratie. Meestal is gekozen voor het bundelen van kwalificaties in bredere kwalificatiedossiers, vaak in de vorm van een (administratief) combineren van beroepen, gebaseerd op overeenkomsten en verwantschappen op onderdelen. Erg succesvol is deze permanente aandacht niet. In 25 jaar is het aantal kwalificaties periodiek afgenomen, maar minder dan gewenst. En vervolgens weer toegenomen. De behoefte van bedrijven (en studenten!) aan herkenbare kwalificaties verhoudt zich slecht met de gekozen bekostigingssystematiek.  

De ‘reíkwijdte’ van kwalificaties kent nog een tweede continu discussiepunt: kwalificaties worden landelijk erkend en moeten ook landelijk waarde op de arbeidsmarkt hebben.  Tegelijk worden ze regionaal aangeboden, en wordt van scholen ook responsiviteit naar het regionale bedrijfsleven verwacht. Er is een spanning tussen landelijke besluitvorming en het regionale uitvoeringsniveau, waarop met die informatie gewerkt moet worden.

Van kwalificatie naar onderwijs
Het ontwikkelen van een curriculum (en vervolgens het uitvoeren van het onderwijs) op basis van kwalificatiedossiers is een complexe stap. Noch vanuit de kwalificatiestructuurontwikkelaars noch vanuit de scholen zijn systematische processen  ontwikkeld om de complexe vertaalslag van kwalificatiedossiers naar onderwijs te instrumentaliseren. Naast de globale eindtermen (competenties) moet rekening gehouden worden met onderwijskundige zaken. De ‘verkaveling’ van de benodigde kennis in disciplines (vakken) komt niet noodzakelijk overeen met de beroepslogica. De vormgeving van aantrekkelijk, activerend en ondersteunend onderwijs vanuit het perspectief van de student laat zich niet makkelijk baseren op de globale competentielijsten. De beschrijving van de kernopgaven van het beroep bieden betere mogelijkheden, maar worden daartoe lang niet altijd benut. Er is nauwelijks systematisch zicht op de manier waarop scholen kwalificaties omzetten in onderwijs, afgezien van beleidsgericht implementatieonderzoek en veelal anekdotische (case)studies. Er zijn diverse pedagogisch-didactische varianten ontwikkeld, recent bijvoorbeeld rond hybride leeromgevingen. Maar er is geen integraal pedagogisch-didactisch concept ontwikkeld waarin maatschappelijk en wettelijk gelegitimeerde inhouden/doelen van beroepsonderwijs inzichtelijk verbonden zijn aan de pedagogisch-didactische vormgeving en kwaliteitsborging (inclusief toetsing en examinering).  De invloed van de kwalificatiedossiers op de vormgeving van opleidingen is uiteindelijk eerder indirect, als check achteraf, dan als bron en inspiratie vooraf. Dat geldt zeker voor de invloed op curriculumontwikkeling.

Tot slot
Een hele reeks beleidsnota’s legt vanaf 2005 nadruk op versterking van de regionale regie en de autonomie van de scholen. Het lijkt erop dat de ruimte voor de regio niet alleen de spanningen tussen het landelijke en regionale bedrijfsleven moet oplossen, maar er ook voor moet zorgen dat spanningen tussen de kijk van het bedrijfsleven en de kijk van het onderwijs op beroepskwalificaties worden gladgestreken. De sectorale kenniscentra zijn verdwenen en opgevolgd door een centrale organisatie (SBB) die verantwoordelijk is voor de hele kwalificatiestructuur. Dit levert weliswaar de gewenste en noodzakelijk geachte speelruimte op, maar maakt de draad tussen kwalificatiedossiers en curriculumontwikkeling dunner, en blijkens opeenvolgende evaluaties, niet per se makkelijker. Tegelijkertijd nemen de eisen die gesteld worden aan kwaliteit en transparantie van curricula toe en zijn de herzieningen van de kwalificatiestructuur aanjager voor uiteenlopende vernieuwingsambities, die impact hebben op curriculumontwikkeling. Het vraagt nieuwe werkwijzen en communicatievormen; ook in de regio kan niet alles en zullen de meningen verschillen over wat nuttig en noodzakelijk is.

Al met al is de afgelopen 25 jaar de invloed en speelruimte van de scholen ten opzichte van het kwalificatiedossier toegenomen via regionale inkleuring en het mogelijk maken van keuzeonderdelen. Daarmee staat het onderwijs voor de uitdaging daadwerkelijk dubbel responsief (naar bedrijfsleven en studenten) onderwijs vorm te geven. De vraag is of de scholen inmiddels over werkwijzen beschikken om deze spanning communicatief, maar ook conceptueel hanteerbaar te maken in het verbinden van de bedrijfsmatige en onderwijskundige kijk op het opleidingen voor een beroepsloopbaan. Daartoe zal men niet alleen het vermogen onderwijs te ontwerpen moeten versterken, maar ook zelf netwerken met het regionale bedrijfsleven moeten opbouwen. Van een lineair, voorschrijvend model, dat in de praktijk nooit echt gewerkt heeft, wordt opnieuw een meer communicatieve rol van de kwalificatiestructuur benadrukt. Of men die kan realiseren hangt meer dan ooit af van het gebruik dat scholen en docententeams ervan maken.

¹ Deze bijdrage is gebaseerd op onze publicatie over 25 jaar WEB en de kwalificatiestructuur, te verschijnen december 2021 bij ECBO/Cinop.

Jeroen Onstenk
Redactielid De Nieuwe Meso
jeroenonstenk@outlook.com

Anneke Westerhuis
Redactielid De Nieuwe Meso
anneke.westerhuis@ecbo.nl

Jose van den Berg
jmbvandenberg@gmail.com

---

Geef hieronder uw reactie op dit nieuwsitem

Leave this one empty:

Naam:

E-mailadres:

Don't fill in data here:

Reactie:

Don't put anythin in here: