DNM-Online Boeken en beschouwingen

De minister en de inspecteur-generaal

Leestip

Ferdinand Mertens was bijna 25 jaar werkzaam bij OCW waarvan de laatste vier jaar (1996 – 2000) als inspecteur-generaal van de onderwijsinspectie. De relatie tussen inspecteur-generaal en minister heeft hij dus van binnenuit meegemaakt. Dat maakt zijn beschrijving van de ontwikkelingen in het onderwijstoezicht interessant. Deze historische schetsen bestrijken overigens veel meer dan zijn 25 jaar bij OCW. Mertens wijdt een apart hoofdstuk aan het ontstaan van de functie inspecteur-generaal en gaat hierbij terug naar de negentiende eeuw en hij sluit af met een hoofdstuk waarin onder andere het advies van de Onderwijsraad uit 2022 over de inspectie wordt meegenomen. De overige hoofdstukken beschrijven de positie van de inspectie en de inspecteur-generaal ten opzichte van het ministerie en de minister van OCW. Hierbij zijn de opeenvolgende ministers in de periode 1973 – 1992 het uitgangspunt voor de hoofdstukindeling: Van Kemenade, Pais, Deetman, Ritzen en Hermans passeren achtereenvolgens de revue.

In deze historische schetsen, die bestaan uit een mix van grote lijnen in de ontwikkeling van de inspectie en detailobservaties over de relatie tussen inspectie en ministerie, komen een aantal spanningsvelden aan de orde die nu nog steeds actueel zijn. Een aantal hiervan figureerde ook al in de inspectie-special van DNM uit 2022 (jaargang 9, nummer 3):

1. individuele inspecteursoordelen versus een toezichtsinstrumentarium;
2. inspecteren versus verbeteren;
3. deugdelijkheid versus kwaliteit;
4. autonomie versus onderdeel van ministerie.

Losse inspecteurs versus toezichtsinstrumentarium
Mertens laat zien hoe de inspectie startte met inspecteurs die hun werk voornamelijk individueel deden, uitgaande van hun eigen expertise en ervaring. De inspecteur-generaal had maar beperkt grip op deze ‘archipel’ van inspecteurs. Verslagen over het onderwijs bestonden uit samengevoegde verslagen van inspecteurs. Daarmee contrasteert de huidige werkwijze waarin op wetenschap gebaseerde toezichtskaders en toezichtsmethoden een centrale plaats innemen, zodat de intersubjectieve beoordelaarsbetrouwbaarheid toeneemt. In de door Mertens beschreven periodes komt naar voren hoe via diverse reorganisaties de inspectie zich ontwikkelde tot een landelijk herkenbare eenheid met voor alle inspecteurs dezelfde toezichtsinstrumenten. Dit zien we concreet terug in de huisvesting: werken van huis uit werd werken in regionale kantoren met eigen leidinggevenden, van regionale kantoren vervolgens naar één kantoor op zichtbare afstand van Den Haag: in Utrecht. Dat deze ontwikkeling sterk werd gestimuleerd door de auteur zelf blijft overigens wat onderbelicht in dit boek. Mertens plaatst trouwens in zijn slothoofdstuk terecht vraagtekens bij een al te rigoureuze hantering van voorgeschreven instrumenten en hulpmiddelen: dit levert een beperkt blikveld op voor de inspecteurs, terwijl die middelen eigenlijk alleen een aanvulling zouden moeten zijn op hun waarneming en beoordeling.

Inspecteren versus verbeteren
Ook de verschillende taken van de inspectie en de daarmee samenhangende spanningen vallen vanuit de historische schetsen van Mertens beter te begrijpen. Aanvankelijk had de inspecteur een veelheid van taken: naast toezichthouden waren er ook bestuurlijke taken, zoals het personeelsbeleid op openbare scholen en het adviseren over materiële aanschaffen. Met name dergelijke bestuurlijke taken vervallen in de jaren zeventig, in overeenstemming met de tijdgeest dat scholen en gemeenten autonomie verdienen. Dit was overigens niet tot genoegen van de inspecteurs, die dergelijke rollen een mooie invulling van hun taak vonden. Uiteindelijk ontstaat dan een ‘takenvierslag’ voor de inspectie: toezien op de naleving van de wetten, bekend zijn met de toestand van het onderwijs, bevorderen van de ontwikkeling en adviseren aan de minister. Tussen deze taken lijkt overigens spanning inherent te zijn, laat Mertens zien: is bijvoorbeeld de invoelende en raadgevende inspecteur ook in staat om harde oordelen uit te spreken?

Deugdelijkheid versus kwaliteit
Een derde spanningsveld zien we in de steeds terugkerende discussie in de politiek over de vraag waarop de inspectie mag toezien. Met name vanuit christelijke hoek is er een terugkerend pleidooi om het toezicht te beperken tot deugdelijkheideisen: voldoet de school aan de wet? Het ministerie en de inspectie willen daarentegen ruimer toezien: is de kwaliteit van de school zodanig dat leerlingen zich maximaal kunnen ontwikkelen? Mertens laat zien dat op verschillende manieren wordt bereikt dat toezicht niet beperkt wordt tot de vraag of scholen zich aan de wet houden, maar ook de kwaliteit in brede zin object van toezicht wordt en dat dit ook een plaats krijgt in de (eerste!) Wet op het Onderwijstoezicht uit 2002. Maar ook dat blijft politiek spannend. De SGP weet een kamermeerderheid te mobiliseren voor wat de Wet Bisschop gaat worden in 2017. Hierin wordt de inspectie weer gebonden aan de deugdelijkheidseisen en wordt het toezicht op (andere) kwaliteitsaspecten aan strikte regels onderworpen.

Autonomie versus onderdeel ministerie
Uiteraard vormt de al dan niet onafhankelijke status van de inspectie een centrale rode draad in dit boek over de minister en de inspecteur-generaal. Mertens weet hierover de grote lijnen in de ontwikkeling van het denken over onderwijs en toezicht goed te beschrijven en te verbinden met politieke anekdotes. Zo laat hij zien dat aanvankelijk een stevige onafhankelijke positie van de inspectie helemaal niet geambieerd wordt. De combinatiefunctie van directeur-generaal en inspecteur-generaal was bijvoorbeeld jarenlang gewoon; Jan Veldhuis was van 1977 tot 1988 zo’n combifunctionaris. Eind jaren tachtig, begin jaren negentig (in de periode Ritzen) komt het New Public Management op met verschillende gevolgen voor de inrichting van het onderwijsbestel. Scholen worden gezien als ondernemingen, de toezichthouder als marktmeester. Decentralisatie is ook binnen ministeries aan de orde: uitvoerende organisatieonderdelen worden zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s). Voor de inspectie blijkt dit echter een brug te ver. Een wetsvoorstel hierover haalt het niet in de Tweede Kamer en de ZBO-status is tot op de dag van vandaag taboe. Wel wordt de inspectie binnen OCW verzelfstandigd: fysiek op afstand en met een eigen logo. Deze lijn wordt doorgezet door minister Hermans. Hij zorgt er ook voor dat een gesprek met de Tweede Kamer over de Staat van het Onderwijs (inmiddels al jaren standaard) met de inspectie mogelijk is, terwijl zijn voorganger daar nog lastig over deed. De bekroning van de zelfstandigheid ziet Mertens in de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) van 2002 waarin wordt vastgelegd: de inspectie ressorteert onder het ministerie en de minister mag alleen nog schriftelijke aanwijzingen geven die aan de Tweede Kamer moeten worden gemeld. In de uitleiding merkt hij overigens nog op, dat dit ook zou moeten inhouden dat de inspecteur-generaal geen deel zou moeten uitmaken van het gewone ambtelijke topoverleg en routineuze overleggen met ministers. Dat lijkt nu wel het geval te zijn.

Wie geïnteresseerd is in de ontwikkeling van de inspectie van het onderwijs en benieuwd naar de totstandkoming van de huidige configuratie van taken (waarom wel een inspectie voor po, vo en mbo, maar slechts een zeer beperkte opdracht voor diezelfde inspectie voor hbo en wo?) is dit boek aan te bevelen. Een interessante uitsmijter voor de fijnproever zijn drie bijlagen waarin de methodologie van de inspectie en de ontwikkelingen daarin worden belicht.

Mertens, F. (2023). De minister en de inspecteur-generaal. Fragmenten uit de geschiedenis van het onderwijstoezicht. Eburon

Jelle Kaldewaij
Zelfstandig adviseur en was o.a. hoofdinspecteur VO
kaldeway@ziggo.nl