.jpg)
DNM-Online Boeken en beschouwingen
DNM-Online
Herwaardering onderwijsbeleid: in of uit de modder?
Beschouwing
Renée van Schoonhoven
Ergens in 2019 stond ons land er zeer rooskleurig voor. De staatskas was op orde en de economie draaide prima. Desondanks waren er signalen dat dat niet zo zou blijven. De groei van de wereldeconomie stokte door ruzies over handelsakkoorden en importheffingen. Het was duidelijk dat een volgend kabinet van Nederland met minder groei en met andere begrotingsparameters te maken zou gaan krijgen. Wat doe je dan als ambtenarenapparaat? Wachten tot het zover is of ga je alvast aan de slag met enkele denkoefeningen in de sfeer van ‘Wat als…?’.
Tot het laatste is besloten. Over alle departementen heen zijn werkgroepen gevormd die de vraag moesten beantwoorden: ‘Wat als een volgend kabinet (aanzienlijk) minder te besteden heeft, welke beleidskeuzen zijn dan aan de orde?’ De werkgroepen moesten deze vraag vooral beantwoorden vanuit het beginsel van effectiviteit: wat werkt wel en wat werkt minder goed of helemaal niet? Logischerwijs mochten de werkgroepen zich niet uitspreken over de wenselijkheid van bepaalde opties, omdat dat aan de politiek wordt gelaten.
De werkgroep Onderwijs heeft zich vooral gericht op het primair en voortgezet onderwijs; het rapport gaat dus niet over het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Aan de werkgroep namen ambtenaren deel vanuit de ‘grote’ ministeries: OCW, Financiën, AZ, BZK EZK, SZW en VWS.
Het ambtelijk perspectief
De rapporten van alle werkgroepen zijn in april 2020 naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarbij is gemeld dat de werkgroepen hun scenario’s hebben gemaakt toen het coronavirus nog helemaal niet bekend was, laat staan dat er toen al zicht was op de economische impact van de coronacrisis. Het kabinet meldt dan ook in de begeleidende brief aan de Kamer dat het de komende periode zal bezien of nog aanvullende scenario’s in beeld worden gebracht.
Dat laatste lijkt niet onwaarschijnlijk, aangezien we inmiddels weten dat er veel - noodzakelijke - kosten zijn gemaakt om de coronacrisis op te vangen. Er is ook nog geen zicht op een flinke heropleving van de wereldeconomie. Een volgend kabinet krijgt dus ongetwijfeld te maken met een fors aantal zure appels; wanneer het zoet gaat volgen is nog niet duidelijk.
Ook tegen die achtergrond is het (alsnog) doornemen van dit rapport Fundament op orde de moeite waard. Dit vooral omdat het inzage geeft in de keuzen die zónder coronacrisis door ambtenaren gemaakt zouden gaan worden. Het geeft een inkijk in de ambtelijke realiteit, in hoe deze functionarissen aankijken tegen de onderwijsbegroting. Dat is op zichzelf genomen interessant. Want het zijn die ambtenaren die straks bij het aantreden van nieuwe, frisse bewindspersonen vertellen wat de opties zijn. De kans is groot dat onder meer dit rapport dan weer ter tafel komt.
Opbouw van het rapport
Het rapport start als vele andere: met een algemene inleiding. In dat eerste hoofdstuk wordt vrij snel gezegd dat bij de uitwerking van de opdracht de kwaliteit van en gelijke kansen in het onderwijs hoe dan ook centraal staan. Dat uitgangspunt was ook zo verwoord in de opdracht aan de werkgroep. Die herhaalt in de inleiding nog eens dat het ook bij economische tegenspoed van belang is en blijft in te zetten op het behalen van gedegen onderwijsresultaten en het optimaal benutten van talent. De werkgroep voegt er aan toe dat ‘het kind in de klas’ in de te maken afwegingen centraal moet staan.
Daarna schetst de werkgroep in het tweede hoofdstuk op basis van vele, vele onderzoeken en rapporten dat kwaliteit en kansen in ons onderwijs onder druk staan. Het is een gedegen hoofdstuk dat op zichzelf geen nieuws bevat maar - zeker voor nieuwe bewindspersonen en hun staf - wel veel relevants samenvat en beschrijft.
In Hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de vraag #Hoedan? Dit hoofdstuk beoogt het draaipunt te zijn tussen de geconstateerde druk op kwaliteit en kansen en de scenariokeuzen die in Hoofdstuk 4 worden toegelicht.
Hoofdstuk 4 is gewijd aan de scenario’s en daaraan verbonden financiële plaatjes. Daarbij valt het overigens op dat de insteek in de eerste plaats is: een budgetneutraal scenario. Anders gezegd: ook in tijden van economische tegenspoed zeggen de ambtenaren níet dat er vrij eenvoudig bezuinigd kan worden. Integendeel, ze geven aan dat met de budgetneutrale variant de druk op kwaliteit en kansen per saldo ongewijzigd blijft en dat het beleid hier en daar, met kleine projectjes, alleen wat kan rommelen in de marge. Daar voegt de werkgroep aan toe dat als het fundament écht op orde gebracht moet worden, er investeringen nodig zijn die – afhankelijk van de gekozen variant – oplopen van een paar honderd miljoen euro tot ruim 5,5 miljard.
Uiteindelijk ontkomt de werkgroep er niet aan om iets te zeggen over bezuinigingen. Die zijn mogelijk, maar enkel met vrij rigoureuze ingrepen zoals een generieke korting van 20% op de lumpsum. Hetgeen doorwerkt in minder lestijd en meer leerlingen in de klas. Zo’n ingreep levert ruim 4 miljard euro op. De werkgroep merkt hierbij fijntjes op dat het in dit scenario lastig wordt in te zetten op kwaliteit en kansen.
Beleidsresistentie
Overigens is het rapport als het gaat over de scenario’s, als zodanig niet zo boeiend. Die komen van een budgettaire tekentafel. Ze geven een indruk van proporties en samenhang in de onderwijsbegroting. Daarmee is het zoals gezegd vooral educatief materiaal voor nieuwe bewindspersonen en hun staf, maar verder heb je er niet zoveel aan.
Wel interessant is datgene wat in het stukje over #Hoedan? wordt opgemerkt over de stand van zaken in het onderwijsbeleid. Dat hoofdstukje begint met de constatering dat er weinig nieuws onder de zon is. De analyse in Hoofdstuk 2 over de druk op kwaliteit en kansen is niet nieuw. “De oplossingsrichtingen en aangrijpingspunten zijn dat ook niet.” Al enige decennia is het volgens de werkgroep buitengewoon lastig in het onderwijs écht meters te maken en te komen tot verandering. “Er is sprake van enige beleidsresistentie.” Daarop volgt een zeer korte analyse waarin de werkgroep een deel van de verklaring legt bij enerzijds de toegenomen autonomie van schoolbesturen en anderzijds bij de ambitie van de politiek te sturen op onderwijsinhoud en resultaat. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen wetgever, overheid en onderwijsveld is onduidelijk. De opkomst van de sectororganisaties biedt hierin geen soelaas omdat inmiddels gebleken dat deze niet in alle gevallen de gehele sector vertegenwoordigen.
Boeiend is dat de werkgroep daarna zegt: ‘tegen deze achtergrond doen we eigenlijk maar wat’ . Dan weer dit, dan weer dat. Steeds kleine maatregelen, projectjes en trajectjes, vaak in (wisselende) netwerkverbanden. Maar de wezenlijke vraag over hoe komen tot duidelijke doelen en consistente sturing wordt gesteld noch beantwoord. Daar is het echter volgens de werkgroep wel tijd voor. Dus: ga over tot het herijken van taken en rollen en kom tot een herdefiniëring van de relatie tussen overheid en onderwijsveld. Dat vergt de nodige durf én consistentie, maar het is wel nodig, zo geeft de werkgroep aan.
#Enwatvolgt?
Net als je denkt: ‘Nu wordt het spannend!’, volgt het vierde hoofdstuk met daarin de financiële scenario’s. Die echter - ook bij nadere lezing – niet gerelateerd zijn aan #Hoedan? Want binnen de scenario’s wordt onbeleefd gezegd een beetje geknipt en geplakt in de onderwijsbegroting: hier wat van af, daar er wat bij. Waarop díe keuzen zijn gebaseerd wordt in hoofdstuk 4 niet transparant. Waarom bijvoorbeeld de recente facilitering van godsdienstonderwijs op openbare scholen toch weer schrappen? Waarom een nieuw kennisinstituut inrichten als er op OCW al Directie Kennis en bij Nwo al een Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek is? Waarom startende schoolleiders verplicht en intensief gaan begeleiden, als dat aan sociale partners is om te bepalen? Kortom, het geheel van de uitwerking oogt wederom als een geheel van ditjes en datjes zónder enige relatie met de belangrijke vragen die in #Hoedan? zijn geformuleerd. Wat worden we er dan wijzer van?
Een mooi pakketje
Al met al is het rapport kortom een mooi overzicht voor nieuwe bewindspersonen en hun staf als zij in 2021 met hun nieuwe klus gaan beginnen. Hoofdstuk 2 geeft een goede samenvatting van veel relevante onderzoeken en rapporten. Hoofdstuk 3 bevat een belangrijke vraagstelling. En daarna volgen enkele scenario’s die vooral inzage geven in proporties op de onderwijsbegroting. De scenario’s geven geen antwoord op de vraag #Hoedan?. De kans is daarmee aanwezig dat de perpetuum mobile van de beleidsresistentie en het knip-en-plak-beleid ook bij een volgend kabinet gewoon door gaat. Op zich is dat voor de scholen ook niet zo erg.
Inspectie der Rijksfinanciën (2020). Fundament op orde: kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen. #Hoedan. Brede maatschappelijke heroverweging. Den Haag: Rijksoverheid
https://www.rijksfinancien.nl/bmh/bmh-1-kwalitatief-goed-onderwijs-met-kansen-voor-iedereen.pdf
Renée van Schoonhoven
Hoogleraar onderwijsrecht en bijzonder hoogleraar onderwijsrecht met betrekking tot het beroepsonderwijs Vrije Universiteit te Amsterdam.
r.van.schoonhoven@vu.nl
Geef hieronder uw reactie op dit nieuwsitem
