DNM-Online Boeken en beschouwingen

Samenwerkingsverbanden en governance: klopt de aanvliegroute wel?

Rapport

Bij de oprichting van de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs in 2013 hebben de schoolbesturen in de 76 regio’s voor primair onderwijs en de 76 regio’s voor voortgezet onderwijs veel autonomie (ruimte) gekregen om de vorm en de inrichting ervan zo te kiezen dat dit het beste zou gaan werken in de eigen regio. Dit heeft tot gevolg gehad dat er een grote diversiteit is aan werkwijzen en bestuurlijke inrichting. Zo ook voor wat betreft de organisatie van het intern toezicht. De inspectie heeft, gelet op deze grote diversiteit, in 2019 onderzoek gedaan naar de invulling van dit intern toezicht, mede in relatie tot de kwaliteit van de governance. Het onderzoeksrapport is in februari jl. gepubliceerd onder de titel Governance bij samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het functioneren van het (onafhankelijk) intern toezicht bij samenwerkingsverbanden.

Wettelijk kader
Samenwerkingsverbanden passend onderwijs zijn zelfstandige rechtspersonen met wettelijke opdrachten die zijn verankerd in onderwijswetten en kennen verschillende rechtsvormen zoals stichting, vereniging of coöperatie. Voor wat betreft de scheiding tussen bestuur en toezicht gelden wettelijke voorschriften die onder andere bepalen dat het intern toezicht en het bestuur onafhankelijk van elkaar moeten functioneren. Hierbij gaat het uiteindelijk om de kwaliteit van de governance.

Het door de inspectie uitgevoerde onderzoek sluit aan bij de landelijke discussie over onafhankelijk intern toezicht bij samenwerkingsverbanden (waar vaak de schoolbestuurders ook het intern toezicht uitvoeren) en wil een beeld schetsen van en inzicht krijgen in de invloed die de inrichting van het intern toezicht heeft op het onafhankelijk functioneren van het intern toezicht bij samenwerkingsverbanden. Daarnaast is het onderzoek bedoeld als input voor de evaluatie van passend onderwijs in 2020.

Vragen
Voor dit onderzoek heeft de inspectie drie deskundigen geraadpleegd om vast te stellen wat onder “goede governance” en “onafhankelijk intern toezicht” dient te worden verstaan. Je mag daarbij verwachten dat zij met name ingaan op de specifieke governance-kenmerken van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Tot onze teleurstelling moeten we echter constateren dat alleen wordt uitgegaan van het perspectief van een zelfstandige entiteit, vergelijkbaar met een  schoolbestuur. Er wordt dan ook geconcludeerd dat ‘een groot deel van de genoemde kenmerken ook deel uitmaken van de codes voor goed bestuur van de PO-Raad en de Vo-raad’ en die kenden we dus al (lang). De begrippen zijn niet (aanvullend) bekeken en benaderd vanuit het perspectief van netwerkgovernance waarbij het samenwerkingsverband wordt gezien als de regieorganisatie binnen een organisatienetwerk. De bijzondere positie van schoolbesturen als eigenaren blijft onderbelicht en er is nauwelijks oog voor het belangrijkste governance-spanningsveld waar samenwerkingsverbanden mee te maken hebben, namelijk: enerzijds moet bij de besluitvorming het gemeenschappelijke doel worden gediend, anderzijds moeten schoolbesturen de besluiten kunnen legitimeren in hun eigen organisaties.  
 

Het is bovendien een dermate gedetailleerde omschrijving dat je de governance wel heel goed op orde moet hebben om daaraan te (kunnen) voldoen. Een van ons is zelf al jaren toezichthouder in het voortgezet onderwijs en moet bekennen, dat daar ondanks de geleverde inspanningen, niet wordt beantwoord aan alle aspecten in de omschrijving van de deskundigen, en het is dus ook weinig verbazingwekkend dat een van de conclusies van de inspectie is dat geen van de onderzochte samenwerkingsverbanden geheel voldoet “aan alle kenmerken binnen de vier thema’s”. Die vier thema’s zijn op basis van input van de deskundigen gedefinieerd:

• “goed en onafhankelijk functionerend intern toezicht” omvat deze vier elementen:
• instrumenten (informatievoorziening en hulpmiddelen)
• gedragingen (oordeelsvorming, interventies en dialoog)
• verantwoording
• deskundigheidsbevordering.

Alles bijeen lijkt hiermee uitgegaan te worden van een groot opgetuigd samenwerkingsverband met een centrale sturingsvisie waar dus veel “te besturen” is en een stevige governance-structuur gepast is. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de vele samenwerkingsverbanden waar veel minder te besturen (toezicht houden en verantwoorden) valt, zoals de samenwerkingsverbanden die zijn ingericht als financieel verdeelstation. Het is de vraag of het daar gepast is om zoveel te investeren om aan alle door de deskundigen genoemde governance-kenmerken te voldoen.

De inspectie heeft trouwens slechts 15 van de 152 samenwerkingsverbanden bezocht. Dat is (maar dat geeft zij zelf ook aan in het onderzoek) wel een erg beperkte groep om trends te onderscheiden. Temeer waar de inspectie de 15 samenwerkingsverbanden evenredig verdeeld heeft over vier groepen, ingedeeld op basis van wel of geen externen in het toezichthoudend orgaan (tussen haakjes het aantal samenwerkingsverbanden dat tot die categorie behoort:

1. geen externen (99),
2. één onafhankelijk lid (4),
3. een onafhankelijke voorzitter (33),
4. een geheel onafhankelijk samengesteld intern toezichthoudend orgaan (16).

Dus uit categorie 1 zijn evenveel samenwerkingsverbanden onderzocht als in bijvoorbeeld categorie 2 (4 om 3).

Hierbij is tevens opmerkelijk dat puur is gekeken naar het aantal externen in het toezichthoudend orgaan en niet naar de wijze waarop het bestuur is ingericht, en of bestuur en toezicht daarmee onafhankelijk van elkaar functioneren. Als in groep B en C het bestuur door schoolbesturen zou zijn bemenst, dan zouden wij dit minder onafhankelijk vinden dan een “A” samenwerkingsverband met de schoolbestuurders als toezichthouders en een onafhankelijk (directeur-)bestuurder. In het resultatenhoofdstuk wordt vermeld dat dit niet het geval is, maar hierop lijkt niet op voorhand te zijn geselecteerd.

Uitkomsten
De inspectie komt tot de conclusie dat de samenwerkingsverbanden met alleen externe leden in het intern toezicht de governance het beste op orde hebben en op alle vier de thema’s het meest hebben ontwikkeld. Ook is de waardering van de bestuurders in deze categorie het hoogst. Het zal niet verbazen dat de samenwerkingsverbanden waar geen externen deel uitmaken van het intern toezicht het laagst scoren en de governance het minst hebben ontwikkeld.

Overigens is ook hier, net als in de andere drie categorieën, de tevredenheid over hoe de governance is geregeld, groot. Of je nu wel of niet aan de kenmerken van goed ingerichte governance voldoet maakt voor de tevredenheid dus nauwelijks uit en dat is niet alleen opmerkelijk maar ook zorgelijk. Vooral ook omdat het onderzoek laat zien dat de samenwerkingsverbanden die in categorie 1 vallen (99), op alle onderdelen laag (lager) scoren. Dat moeten de bestuurders zich toch aantrekken!

We hebben in deze bespreking de medezeggenschap buiten beschouwing gelaten, maar het onderzoek laat zien dat de rol van de ondersteuningsplanraden bij alle samenwerkingsverbanden bescheiden is. Dit was al langer en uit eerdere onderzoeken bekend. Op dit punt wordt in het onderzoek niet ingegaan op de mogelijk aanvullende manieren waarop de samenwerkingsverbanden inspraak organiseren en draagvlak creëren door directeuren, leerkrachten, ouders en leerlingen in andere (dan geïnstitutionaliseerde) vormen te betrekken bij de beleidsvoorbereiding en – evaluatie. Een gemiste kans, want dit is juist in de context van samenwerkingsverbanden van groot belang voor een goed functionerende (netwerk)governance. 

Sietske Hendriks
redacteur DNM
s.hendriks@scoleiden.nl

Klaas Pit
redacteur DNM
klaaspit@xs4all.nl

---

Geef hieronder uw reactie op dit nieuwsitem

Leave this one empty:

Naam:

E-mailadres:

Don't fill in data here:

Reactie:

Don't put anythin in here: